活化課程合情合法!台北縣教育的新希望!

撰文者:陳麗雯律師

台北縣中小學家長協會理事 / 台北縣竹圍國小家長會長

日期:98520

 台北縣政府教育局於97學年起試辦活化課程,以活潑延伸等彈性學習方式,增加專業老師之人數,減少老師授課時數負擔,提升教育品質,同時增加學生三節之上課時數,減輕家長之負擔,此項政策推出至今,深受家長好評!筆者身為台北縣竹圍國小實施活化課程方案之受益家長,就台北縣政府教育局敢在一片沈淪之教育氛圍中,勇於任事,推出此等有效改革教育品質令人讚嘆之好措施,深感敬佩!

惟近期,此項政策竟先是被教育部以記點方式加以處罰,後再有教師團體或少數人士向教育部或監察院等單位檢舉有違反教育部所訂九年一貫課程綱要之情形,而被質疑有適法性之疑慮。

筆者為免此等無端指控,影響台北縣學子得來不易之受教權,遂義無反顧,研讀法律卷犢無數,發現活化課程自法律層面,均是合情合法,期待教育部勇於任事,貫徹課程綱要最初彈性及基本參考與尊重地方自治之立法意旨,給予願意積極提升教育品質的地方政府最大的行政奧援,而非屈服於少數團體,予以無情的打壓,影響人民之受教權!

壹、九年一貫課程綱要之設立應屬「參考」性質,非為硬性限制地方教育權限而設

查「課程綱要」之立法討論先見於86年間及其後之教育基本法草案,提案精神均為供「參考」、「尊重地方」及「彈性」的立場,賦予學校及教師課程設計與實施之彈性,以符地區特性,顯見課程綱要並非係作為強制地方行使教育權責之手段。

再查,「課程綱要」之正式立法乃首見於88年間之國民教育法第8,其規定為:「國民小學及國民中學之課程綱要,由教育部常設課程研究發展機構定之。」,而立法理由特別載明:…非統一教育的內容、應保留較現行課程標準更多的彈性空間,並適度開放課程設計權、不得強制各校硬性限制教學內容的課程標準…中央政府僅扮演訂定課程設計的基本要項及綱要。

由上可知,當初「課程綱要」的立法本意僅係參考之用的基本標準,而不是要以剛性規範,限制地方在教育自治上的彈性,原則上仍是尊重地方分權及自治原則。

貳、九年一貫課程綱僅屬「行政指導」,非「行政命令」

查教育部在87年9月30日完成並公布國民教育九年一貫課程總綱綱要,89年3月30日公布「國民中小學九年一貫課程(第一學習階段)課程綱要」,全份暫行綱要於89年9月30日公布,92年發布各學習領域及重大議題正式綱要,其後並陸續微調,最新一次修正為9581生效版本。

90105大法官釋字第530號解釋理由書說明:如行政命令對人民之權利義務發生規範之效果,則該行政命令必須同時符合行政程序法第150條第2中央法規標準法第3之規定始為合法有效,如未符前述法令條件,則該行政命令應屬無效命令。另依971031大法官釋字第650號解釋理由書說明:縱使行政命令訂定於行政程序法開始實行之前,於行政程序法施行之後,仍需依照行政程序法之規定明確訂出法律授權之依據,否則即屬違法之行政命令,而應無效。

國民教育九年一貫課程總要其名稱雖有「綱要」二字,看似符中央法規標準法第3「命令」之名稱,惟查教育部至今似並未在其下達或發布時,依中央法規標準法第7規定即送立法院。除教育部可以提出檢送之紀錄外,否則,即不可能為中央法規標準法所稱之「命令」。姑不論前揭綱要是否曾送立法院報備,按依前述國民教育法第8之立法精神可知,課程綱要僅係供地方之參考,非強制地方統一被拘束。因此,此等綱要即使為中央法規標準法所稱之命令亦不得逾越中央法規標準法第11規定,與國民教育法第8條立法精神相牴觸

再查,教育部多次修正公布之「國民教育九年一貫課程綱要」,至今並未明列其法律授權之依據,應屬於行政程序法第150之「法規命令」,無法對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。且依當初國民教育法第8之立法精神,此等綱要應係僅供參考而無剛性規範之性質,因此,也不應屬要對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定,即非行政程序法第150之法規命令,否則就逾越原法律授權之範圍與立法精神

另查,台北縣政府教育局之直接上級機關應為台北縣政府,應非教育部,而教育相關事項應為台北縣政府之地方自治事項項目之一,是以,教育部頒定之九年一貫課程綱要,就不可能為拘束教育局而為行政程序法第150「行政規則」。退萬步言,即使教育部真屬教育局法律上的上級機關,且此等九年一貫課程綱要屬行政規則,則此規則亦僅為規範教育局的秩序及運作,而無法直接對外發生法規範效力,則與教育部或教育局無上下屬關係之學生或家長,於此狀況下,是否就沒有必要遵守?而可以隨意要求受教內容?因此,如將九年一貫課程綱要解釋為行政規則,則有許多盲點發生!

如前所述,國民教育法授權教育部訂立課程綱要之立法意旨,本即為地方之參考性質,非剛性規範,地方仍得視其自身需要,自行規劃適合之課程。另教育基本法之相關立法精神也均係採地方分權及地方自治之基本理念。因此,此等綱要,可謂教育部在其職權或所掌事務範圍內,為實現改革教育目的,以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法,促請地方參考此綱要辦理教育。準此,此等課程綱應可視為行政程序法第165條規範之「行政指導」。

 參、九年一貫課程綱要亦自試辦實驗開始進行,非強迫學校採行,亦未要求學校逐一取得家長同意權

 查當初九年一貫的課程綱要也是先採試辦的實驗性質,而非以剛性規範之面貌一體適用於所有學校,應屬教育基本法第13條所稱之教育實驗,顯見課程綱要「僅供地方參考」之本質,而非剛性規範,有拘束教育單位之效力。

而九年一貫的課程綱要試辦之時,並未要求學校取得所有家長的同意書。而事實上,在現今民主社會中,就一項政策之推行,如要取得百分之百人民的贊成,實屬不可能之任務!參照台北縣政府教育局辦理活化課程,亦係以實驗性質試辦方式進行,二種均屬實驗性質試辦之政策,其本於地方自治之職權,辦理試驗教育,當得比照教育部試辦九年一貫的課程綱要,依職權予以進行,而毋需強迫家長一一出具同意書。

 肆、九年一貫課程綱節數不足之缺點,活化課程正可補救之

 凡任何政策之推行,不可能馬上即達百分之百之成效,教育部了解此理,因此於初始係以試辦方式加以推行九年一貫的課程綱要,並不斷的加以微調修正。而九年一貫的課程綱要推行後,上課時數之不足,造成補習安親班更為泛濫,已廣為家長詬病。而活化課程的推出,每週增加三小時的上課時數,減少孩子要補習或上安親班的困擾,並可彌補九年一貫課程綱要的不足,是地方應當地需求而推出之教育補救政策,廣為多收家長贊同,符合立法宗旨。

伍、    教育目的之行為,應尊重學校之專業

按人民有受國民教育之權利與義務,乃為憲法明定,台灣自32年實施國民義務教育以來,為了保障國人的受教權利,陸續在民國36年頒訂台灣省學齡兒童強迫入學辦法和在民國70年頒定強迫入學條例,以確保每個人都能接受國民義務教育。近年來,隨著教育的改革,教育多元化和教育鬆綁的觀念漸為大眾所重視,課程內容之擬定與選擇,依據國民教育法第8之規定,法律係授權給主管機關作參考大綱,再交由各地各校決定教學實際內容,依據大法官釋字第382解釋,管教學生學業評量等為教育目的所為之行為,則應尊重學校專業。

陸、活化課程之推行,不影響家長之參與權與選擇學生在家自學之權利

按家長依法有參與學校事務之責任及權利,其參與方式有一定之方法及程序,而非各自使力,造成教育無法推動。如家長對相關政策有意見,應依法循家長會、校務會議、或老師學校等管道溝通出雙方都可接受之方案,如溝通未致滿意,家長亦可選擇其他對子女有利之方式,例如:在家自學等。活化課程的推行,雖普受試辦學校家長的歡迎,惟如有少數家長認為不適用於自家子女,其可依法替子女選擇在家自學的方式,不影響子女的受教權

肆、結論

由上可知,九年一貫課程綱要最初立法意旨,僅係供作為地方教育之參考,而非硬性統一地方教育之內容,此等綱要不符合中央法規標準法及行政程序法之法規命令構成要件,不應為剛性規範,非屬法規命令,也非行政規則,最多僅係供地方參考之行政指導,對外並無法律強制效力。

而台北縣活化課程實驗方案之推行,實係基於有利學生受教權之目的而推行,無違反任何法規命令之情形,因此,不可能有構成政府機關之違法行為,此種應是加以鼓勵之政策,實在看不出有何不法或不適當之處,有部分團體或人士動輒以訴願強加教育局壓力,實不了解其法源基礎為何?

另台北縣活化課程與教育部推行九年一貫課程綱要均係以試辦實驗方式加以推行,此等教育行為之推行,應尊重地方及學校之專業,如家長有不願接受或對九年一貫課程綱要或活化課程方案有意見者,可以依法參與學校事務,與學校作良好溝通,折衷出家長可接受之教育方式,如家長未達滿意之溝通,亦可依行政程序法第168向主管機關加以陳情。然為大多數莘莘學子的立場著想,政策即使符合多數人之期望,難免有少數人有不同需求,此乃民主政治之當然現象。惟政策乃基於多數公眾利益考量,如少數人士未致滿意,家長亦可選擇其他例如在家自學等自認對其子女有利之方式,少數人士將活化課程以行政暴力稱之,實係對此課程污名化,亦是對有心改善教育者之一大打擊!

台北縣學校內不乏熱心教育的優秀校長、主任或老師,很多對教育有熱忱的老師,都是一人身兼數職,除了正規業務課程外,還會利用很多私人的時間推動各項活動或參加比賽,在教育資源欠缺的情況,還可以有多項優異成績的表現,這些老師默默的為學校及學生的付出,真是令人感動!

但巧婦難為無米之炊,台北縣平均在各校的經費比台北巿還低,教師班級數比為1.5,比台北巿的1.7還低,學校內有熱誠及願意付出的老師畢竟不是全部,很多老師可能會因為個人原因或因為目前教育人物力的缺乏,屢屢遇到挫折,也漸漸失去為教育付出的熱誠,而這些老師可能還會想辦法影響其他願意付出的老師,甚或打壓這些仍有教育熱誠的老師,讓這些本來願意為教育付出的老師,多數變成沈默的一群,造成目前教育界普遍害怕突出的釘子被人追打的怪現象。目前在枱面上為老師發聲的教師會成員,到底是否可以代表多數老師的心聲?或者是否有基於學生的就教權而發聲?是值得全民來加以檢視的。

當了台北縣國小家長以後,深深的感受到,學校的軟硬體設備再好,也比不上一個有專業及有教育熱誠的老師重要!台北縣為了提升教師的專業能力,已推行數年教師專業發展評鑑試辦計畫,筆者深感此乃迫切必行的好政策,畢竟目前老師教學能力良莠不齊是事實,如老師可以在短期內提升其教學能力,乃學生之福,功德比送學生吃免費的營養午餐還高數倍!但凡新政策推出,就可能會遇到教師反彈(但恐怕不是多數教師的心聲),目前就只能採自願試辦的方式推行,而無法全面施行,目前試辦的學校不多,好的政策無法全面推行,以家長的立場來看,是很失望的!

好不容易台北縣自97學年起,有魄力地推出「活化課程」,為免教師反彈,又只能採取學校自願參加的方式辦理,參加的學校,會增加教師名額,將教師班級數比提高為1.7,比照台北巿,各年級可以多上二節英文及一節國文課,並減少以前很多科任課由非科任專業老師上的怪現象,提升教學品質,也減輕學生需上課後班或安親班的負擔,真的是家長及學生之福!

但這種對學生好的政策,事實上對教師權益也沒多大影響,甚至老師還可以減課約二節,但在目前教育沈淪的氛圍中,很多政策的推出,願意配合的教師怕被其他非同類的教師躂伐,多不敢出聲,抬面上少數出聲的教師,讓人感到好像永遠是為反對而反對。

筆者很慶幸,自己子女就讀的學校(感謝上帝,目前無教師會!)在前任代理校長張榮輝(現任全國校長協會理事長)有魄力地帶領下,很勇敢地帶頭推行此政策,成為淡水區一般地區唯一推行此課程的學校,經過一學期的努力,成效已漸漸顯現。今年三月份筆者有幸擔任台北縣蘆洲國小(天佑學校,目前亦無教師會!)校務評鑑委員,該校全體教師以學生權益為優先考量,義無反顧成為該區唯一推行此政策的學校,家長滿意度可說是百分之百,讓我看到台北縣教育的新希望!

一個難得好的新政策,得到大多數家長的認同,卻可能讓那些不知民間疾苦的大官毁於一旦。筆者真誠地希望那些大官們可以多深入民間,了解家長及學生的確切需要。大官們,您們知不知道:有多少國小學生下課後是去安親班或課輔班的,只為了補足正規教育的不足?在學校多上三節正規的課程,對那些沒有去上安親班或課輔班可能比較弱勢的學生幫助有多大?在國際化的趨勢,每週多二節英文課,且是由專任的英文老師上課,對學生的英文能力幫助有多大?在學生國文能力普遍低落的現在,每週多一節國文課對學生真的很有幫助?有些偏遠地區的學校,即使沒有活化課程的加持,為了學生受教權及減少城鄉差距,很多老師都無私地免費義務為學生課輔,只憑著對教育的一鼓熱誠。請大官們不要再只憑著一些所謂專家學者背書的課程綱要,就硬性的要求上課時數,而扼殺了學生的權益,讓這鼓好不容易尚存的教育清流,再被無情地阻絕。請讓台北縣家長的新希望可以繼續下去吧!

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